La nostra proposta di riformulazione dello statuto è un momento essenziale del nuovo assetto che la Regione dovrebbe assumere in un quadro di federalismo possibile, rappresenta una visione radicalmente nuova della Regione Veneto.
L'impostazione della proposta, volutamente corposa e complessa, punta, fin d'ora, ad un confronto aperto che oltre a prevedere i tratti statutari vada ad individuare anche le linee e i contenuti di ordine regolamentare.
Queste le linee essenziali della proposta.

La statutazione

Il fallimento dell'istituto regionale è per larga parte dovuto all'inattuazione della Costituzione del 1948, di cui la causa non ultima è ravvisabile nella contraddittorietà di cui è il frutto. Regionalistiche erano le due più forti aggregazioni politiche, la Democrazia Cristiana e il Partito Comunista, concordi nel trasferimento di poteri e funzioni dal centro alla periferia, ma assolutamente discordi nella finalità da perseguire e quindi sui criteri di seguire.
L'elaborazione dello statuto risponde a scelte ideologiche, che nella sostanza vedono concordi molta parte delle forze politiche oggi sulla scena. Lo sforzo deve pertanto concentrarsi nell'elaborazione degli strumenti tecnici capaci di attuare quell'amplissima attesa di rinnovamento che è quasi palpabile nella comunità veneta.
Alla base della statutazione dev'essere l'esatta percezione della necessità di passare dalla concezione della Regione come soggetto amministrativo (titolare di funzioni attribuitegli dall'alto, da esercitare secondo le regole fissate "da fuori") a soggetto politico, che individua le funzioni che intende esercitare e ne regola le modalità dell'esercizio; il reperimento e l'uso delle risorse per attuarle.
Questo è reso possibile dal primo intervento modificatore della struttura dello Stato centralista tradizionale, introdotto dalla riforma del titolo V della Costituzione.

1 - L'impostazione sistematica

I nodi centrali della crisi dell'istituto regionale sono sostanzialmente due, dalla cui interazione derivano i molti mali che l'affliggono: la gerarchia delle fonti normative e il rapporto pubblico - privato.

a) Il nuovo rapporto tra gli organi fondamentali.
Nella riforma costituzionale è stata creata un'area abbastanza vasta di competenza legislativa esclusiva della Regione, concorrente con un'area altrettanto vasta di competenza concorrente Stato - Regione. Nella prima area il potere legislativo attente integrale attuazione; nella seconda esso avrà lo spazio che riuscirà a coprire con le sue iniziative legislative.
Non è certo più possibile procedere col sistema legislativo invalso, di leggi di dettaglio esasperato (centinai di articoli). In linea di principio, è il centralismo che abbisogna di dettagliare la norma per creare unità di espressione di vita; l'autonomismo esalta la distinzione tra potere legislativo ed Esecutivo (deregulation), attribuendo alla legge la funzione di fissare i principi fondamentali e lasciando alla funzione amministrativa il compito di adattare la legge alle esigenze della vita, attraverso strumenti di normazione "minori" (regolamenti e programmi). Il progetto affronta in chiave nuova anche il rapporti istituzionale tra gli organi fondamentali, esaltandone le funzioni rispettivamente di legislazione e programmazione e di attuazione, in un nuovo rapporto con l'organo del pari fondamentale che è la burocrazia.

b) Il nuovo rapporto pubblico - privato.
Si stenta ad uscire dal condizionamento, culturale prima che politico, sostanzialmente di matrice marxista, della canonizzazione del pubblico e della demonizzazione del privato, per cercare i pregi e i difetti dell'uno e dell'altro sistema ed attuarne la corretta coniugazione a tutti i livelli operativi, dalla programmazione, al coordinamento di funzioni a livello del potere locale.

2 - I principi: sussidiarietà e partecipazione

L'emergere del "localismo" (rilevanza autonoma delle comunità substatali, aggregate su basi culturali, geografiche, sociali e funzionali) crea le necessità - come unico modo razionale di esprimersi - della sussidiarietà: l'organizzazione del potere pubblico "parte dal basso", dalla comunità di base, titolare d'un diritto proprio (riconosciuto e non elargito) di individuare e di esercitare le funzioni possibili nella rispettiva scala di valori e di risorse. Solo le funzioni che oggettivamente richiedono livelli superiori e più ampi bacini vanno attribuite ad enti (non necessariamente territoriali) intermedi, riservando alla Regione soltanto le funzioni fondamentali della programmazione generale e, sul piano operativo, di coordinamento e controllo; nel campo gestorio l'esercizio delle funzioni di portata e scala necessariamente regionale.
Questo della sussidiarietà è principio fondamentale, che nasce non da una scelta strategica, per governare, ma da un'impostazione ideologica, come l'unico modo di concepire la vita associata; espressione del valore del centralismo della persona, che deve potersi esprimere col massimo dell'autonomia in un clima generale di solidarietà (valenza ideologica della sussidiarietà, che può essere definita "funzione - e quindi potere - dal basso").
La partecipazione è conseguenza naturale della sussidiarietà e deve potersi esprimere col massimo di applicazioni per convalidare la centralità della sussidiarietà.
In linea di principio, federalismo (creazione di un centro politico autonomo) e potere locale sono antitetici: quanto più organizzato ed efficiente è il polo politico, tanto meno spazio resta alle autonomie locali, ricreandosi tendenzialmente il dualismo che ha ispirato lo Stato unitario fino alla recente riforma costituzionale. Lo Statuto vuole evitare che al centralismo romano si sostituisca un centralismo veneziano (regionale), immettendo il sistema delle autonomie nella vita della Regione attraverso l'attenta regolamentazione di ogni possibile forma di partecipazione.
Il principio di sussidiarietà è rivoluzionario, capace, se attuato coerentemente, di cambiare profondamente l'intera concezione della Regione. È un principio "asciuga-organici": il personale ridotto al soddisfacimento delle esigenze della nuova Regione, che legifera e programma ma non attua direttamente (se non nelle corretta applicazione del principio di sussidiarietà), essendo la funzione attuativa rimessa al potere locale. Deve anche scomparire la galassia di enti satellitari, che stanno creando una IRI regionale avviata a diventare carrozzone.

3 - Funzione e territorio

È il punto centrale della svolta del potere locale, destinata a condizionarne sia lo sviluppo e quindi l'effettività, sia ad attuare la sussidiarietà.
La suddivisione del territorio in confini rigidi, rigorosamente gerarchizzati nella piramidalità Comune Provincia Regione, come limite di tutte le funzioni ritenute necessarie, è forse il principale fattore del degrado della presenza pubblica nella vita associata, per l'impossibilità di assicurare l'esercizio delle molte funzioni di cui necessita. L'unico confine possibile è il bacino della funzione individuata e da esercitare, al livello ritenuto ottimale. Una stessa entità territoriale di base, storicamente acquisita e certamente intangibile, il Comune, può partecipare a bacini di funzione diversi ed esprimere la sua rappresentanza nei rispettivi organi di amministrazione. Si deve superare le logica del consorzio di Comuni, per arrivare all'individuazione del bacino di funzioni organizzato secondo le esigenze del territorio che lo forma.
In questa logica è la provincia che va ripensata nella sua struttura funzionale e quindi nella sua dimensione territoriale (le sette attuali sono quanto di più irrazionale e antifunzionale si possa pensare).
L'impegno è creare un Ente di media area, tra Regione e Comune, che rispecchi al massimo la confinazione funzionale, per favorire le aggregazioni tra le varie rappresentanze e avviare economie di scala nella loro organizzazione e gestione. Viene prevista una legge organica di riassetto del territorio.

4 - Potere legislativo e amministrativo

Se il riordino delle funzioni dei due poteri fondamentali della Regione legislativo e amministrativo, sono abbastanza ben delineabile, molto delicata è l'organizzazione del servizio di quelle funzioni, ripartite tra i quattro organi tradizionali, che non appare realistico allo stato sovvertire: Consiglio regionale, Giunta, Presidente della Giunta e apparato burocratico. Sul loro funzionamento e coordinamento s'incentra molta parte della componente innovativa dello Statuto.
Vanno poste in rilievo tre osservazioni sistematiche:
a) l'affermarsi del sistema maggioritario rende stabile la maggioranza, di solito costituita da una coalizione di partiti impegnata a mantenere, attraverso il loro coordinamento, gli equilibri di governo. C'è il pericolo assai prossimo che il dibattito politico vero si trasferisca dall'aula consiliare agli organi rappresentativi dei partiti della coalizione di governo, riservando alla prima solo ruolo di celebrazione formale della coesione del blocco della maggioranza, impermeabile ad ogni apporto assembleare, che per "passare" dovrebbe essere approvato dalle segreterie dei partiti della coalizione.
b) La nomina e la revocabilità ad nutum, da parte del Presidente della Giunta, degli assessori, sul piano tecnico toglie alla G.R. la natura giuridica di organo collegiale per farne un Consiglio del Presidente. Questo consente di attribuire agli Assessori (comunque li si voglia denominare), che hanno natura giuridica di mandatari tecnici del Presidente, responsabilità gestionali maggiori, creando veri e propri dicasteri autonomi, dipendenti dall'Assessore, con compiti e funzioni stabiliti dalla legge regionale.
c) Problema di particolare delicatezza è la valorizzazione funzionale della minoranza. La funzione della minoranza consigliare non è quella della minoranza in seno alla coalizione di governo: questa mira a conservare l'assetto, quella a rovesciarlo. La possibilità del confronto è essenziale per la democrazia, fondata sulla ricambiabilità della maggioranza. Il compromesso sulle tesi della maggioranza può essere produttivo ed utile per l'interesse pubblico. Donde l'esigenza di tutti di rendere suscettibile di risultare produttivo il ruolo della minoranza, senza emarginarla dietro la solidità della maggioranza di governo.

a) La funzione legislativa.
È il punto su cui s'incentrano le riforme più incisive; le modalità di formazione delle leggi rivela appieno la concezione politica che sta alla base dell'assetto regionale; s'impone la ricerca dell'equilibrio tra le esigenze di efficienza che richiede un Esecutivo forte, dotato dei poteri idonei, e di partecipazione, che richiede possibilità del confronto tra le forze politiche e l'effettività del dialogo tra gli organi fondamentali della Regione.
Il dibattito vero e sostanziale, con l'audizione delle "componenti" interessate sui disegni di legge, si svolge in Commissione. Lo statuto prevede due possibilità di procedimento abbreviato: la delega alla/e Commissione/i della funzione deliberante (articolo 29), e l'invio alla Giunta per la redazione d'un atto normativo secondario (articolo 35 comma 2). I due ultimi commi dell'articolo 35 introducono due importanti limitazioni del potere legislativo ordinario; un quorum qualificato per la modifica di leggi di programma e il divieto di modifiche a cascata (la fonte normativa di pari grado può sempre modificare, anche inconsciamente, leggi precedenti, ma per modificare leggi di programma viene richiesto uno speciale quorum per sottolineare l'importanza della programmazione come espressione di partecipazione) e il divieto di modifiche a cascata.
La previsione della partecipazione degli organi di rilevanza statutaria nell'iter formativo della legge (Camera delle Autonomie e CREL).
Viene così attuato un bicameralismo imperfetto; dell'istituto sono sempre deprecati gli aspetti negativi; poco s'è detto di quelli positivi, come "stanza di raffreddamento" di proposte di legge affrettate, se non redatte sotto l'impulso del contingente.

b) La funzione amministrativa.
Deve tassativamente limitarsi al coordinamento e controllo con assoluto divieto di ogni attività gestionale (applicazione del principio di sussidiarietà). Strumenti qualificato dell'azione gestionale della Regione (e tendenzialmente unici essendo l'attuazione attribuita alle Autonomie locali) sono le Aziende e le Agenzie (articolo 19).
Va attuata la dicasterizzazione degli assessorati (o altrimenti denominati), con creazione di Direzioni Generali per ciascuno ramo di materie, con a capo un dirigente responsabile del relativo settore di funzione (nessun atto senza paternità).

5 - Gli istituti di partecipazione

Un settore qualificante della proposta è la previsione di una nutrita serie di istituti attuativi della partecipazione; oltre che criterio ispiratore, essa deve diventare costume amministrativo, garantita da speciali istituti.

a) La Camera delle autonomie.
La proposta parte da un rilievo storico - sistematico di grande rilevanza: nella tripartizione dei compiti connessi all'esercizio della pubblica funzione, la fase della programmazione è abbastanza sviluppata; di quella del controllo si ha una nozione abbastanza delineata; di quella di coordinamento, della verifica durante l'attuazione del programma, è totalmente carente la stessa nozione, oltre che la mentalità. Essa dev'essere coerentemente sviluppata, perché ad essa sola dovrebbe essere tendenzialmente (salvo supplenze temporanee ed occasionali) limitata l'attività della nuova Regione.
Il contemperamento delle tendenze contrapposte viene assicurato dalla Camera delle autonomie, espressione degli Enti locali identificati per fasce dimensionali, con compiti di:
- collaborazione al procedimento legislativo, con espressione di parere obbligatorio e non vincolante sui disegni di legge di maggiore rilevanza per l'organizzazione sul territorio delle funzioni più importanti;
- potere di proposta di disegni di legge di interesse "locale".
La funzione di coordinamento dev'essere sviluppata adeguatamente attraverso istituti di partecipazione alle scelte attuative (tempi e modalità di realizzazione dei programmi), che non possono e non devono restare né esclusive della Regione (con pericolo di creare un neocentralismo regionale), né venire condizionate dal frazionismo campanilistico. E' il ruolo che deve svolgere la Camera delle Autonomie.

b) il Consiglio dell'economia e del lavoro.
La delega elettorale alla maggioranza vincitrice, di attuare il programma con cui s'è presentata, non può assorbire la partecipazione degli operatori economici, quale che ne sia il ruolo e la posizione, alle scelte sia legislative che programmatorie (mai ovviamente a quelle gestorie) per l'intero quinquennio. Per altro verso è rilievo fin troppo ovvio che, nella dinamica velocissima dell'evoluzione di questi tempi, restare fissati ai programmi elettorali per un quinquennio significherebbe andare fuori della storia.
Le forze economiche organizzate su base volontariale associativa concorrono dialogicamente all'elaborazione dei programmi e, in parallelo con la partecipazione del potere locale, possono intervenire attraverso il CREL nell'iter formativo delle leggi che interessano direttamente l'economia. Non è più pensabile la separatezza (separazione ritenuta necessaria) tra la politica e il mondo del lavoro e della produzione.

c) La Commissione di garanzia statutaria.
È organo di fondamentale importanza, destinato a tradurre in costume amministrativo i principi di partecipazione e di solidarietà. Per sottolinearne l'altissima funzione civile l'articolo 28 si diffonde a fissare statutariamente i criteri ispiratori della legge istitutiva. Ad ogni pubblico operatore, quale che ne sia l'estrazione (elettiva o burocratica) e la funzione, dev'essere chiaro che il rispetto della legalità nel rapporto col cittadino, singolo o associato, conviene più di quanto non possa convenire qualsiasi prevaricazione e/o sotterfugio, per difficile che possa essere nel singolo caso il rispetto della legge. La disposizione mira a far diventare prassi corrente il principio fondamentale dell'ordinamento, peraltro tra i più obsoleti, fissato dall'articolo 98 della Costituzione, secondo cui "i pubblici impiegati (col che universalmente s'intende tutti i funzionari) sono al servizio esclusivo della Nazione".

d) il Parlamento della solidarietà.
Alla bipartizione dei settori dell'ordinamento, tradizionale e di derivazione romanistica, in Pubblico e Privato, s'è prepotentemente aggiunto il terzo settore, del volontariato associazionistico, titolare di spazi operativi di crescente importanza, fino a farlo diventare funzione (dovere per l'assuntore di espletarla e diritto del destinatario di vederla espletata).
L'assistenza parte dalla nozione che il povero (in tutti i sensi) è prima di tutto un cittadino e deve avere, oltre all'aiuto per eliminare l'handicap, la possibilità espressione del suo bisogno sociale. Per certe concezioni anche politiche, l'unico metro di verifica della bontà delle scelte è il mercato; ma il mercato risponde a domande, non soddisfa i bisogni. L'effettiva possibilità di sopravvivenza del debole è il banco di prova della partecipazione.
La funzione assistenziale, peraltro, non è gestibile direttamente dalla "mano pubblica", essendo animata da spinte volontaristiche non coniugabili con le formule necessariamente rigide della disciplina pubblicistica (principio della tipicità degli atti e dei procedimenti). La Regione si deve limitare a fissare con legge il livello minimo di esercizio della funzione, richiesto perché le Associazioni possano fruire delle risorse pubbliche, dando vita ad un organo formato dalle stesse Associazioni "riconosciute", col compito di gestire e di controllare l'attuazione dei programmi e dei piani di intervento e della verifica della loro realizzazione.

[Relazione allegata alla Proposta di revisione dello Statuto regionale del Veneto, presentata dai consiglieri regionali Piccolo, Bozzolin, Braghetto e Silvestrin - 5 novembre 2001]

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